De la méthode gouvernementale en "je" Circ. 24 mai 2017, méthode de travail gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace

Le 25 mai 2017, par Geneviève Koubi,

Elle était annoncée dès la première réunion du Conseil des ministres suivant l’élection du Président de la République et la nomination du Premier ministre. La circulaire du 24 mai 2017 relative à une méthode de travail gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace a donc été publiée au Journal officiel du 25 mai 2017 - alors qu’en même temps l’étaient les décrets fixant les attributions des différents ministres.

Si l’on y retrouve la rengaine de la restauration de la confiance des citoyens en leurs institutions, l’objectif est de déterminer une méthode de travail gouvernemental renouvelée afin de renforcer l’autorité de l’État, ce, sur le long terme. Mais, l’usage du "je" transforme quelque peu la perspective. Il s’agirait plutôt de conforter l’autorité du Premier ministre.

Les trois temps qui sont déclinés : exemplarité, collégialité et efficacité, en fournit la matière.

- Exemplarité

« L’exemplarité est le fondement de la confiance accordée par les Françaises et les Français au Gouvernement ». En sont des composants « l’intégrité, la dignité et la probité ».

L’intégrité est financière. En demandant aux membres du gouvernement de respecter les obligations légales, « notamment celles issues de la loi du 11 octobre 2013 modifiée relative à la transparence de la vie publique », le Premier ministre voudrait éteindre les critiques ou les actions qui pourraient intervenir en matière de conflits d’intérêts. Il leur est aussi demandé de « déposer une déclaration de situation patrimoniale et (de) confier la gestion de vos instruments financiers à un intermédiaire agréé dans des conditions excluant tout droit de regard de votre part pendant la durée de vos fonctions ministérielles ». La demande paraît cocasse au vu des nominations effectuées dans les différents cabinets ministériels...

La dignité est comportementale. Les ministres, comme leurs collaborateurs, doivent adopter « un comportement modeste et respectueux de chacun ».

Parce qu’elle semble indéfectiblement liée à la probité pour ce gouvernement, la question financière interfère : « Il convient de limiter l’usage des deniers publics au strict accomplissement de la mission ministérielle en ne tirant pas profit de ses fonctions pour soi-même ou pour ses proches : les cadeaux doivent être remis au service du mobilier national ou du protocole, les offres de séjour privé doivent être refusées, l’embauche de membres de sa famille par contrat proscrite etc. De manière générale, les dépenses à caractère personnel ou familial ne peuvent évidemment être mises à la charge de l’Etat. »

La formule principale de ce premier volet de la circulaire pourrait être la phrase qui le clôt : « si l’État doit être ferme et fort, ses serviteurs doivent être sobres et dignes ».

- Collégialité

« Le conseil des ministres doit redevenir le lieu institutionnel de discussion entre le Président de la République, le Premier ministre et les ministres ». En ce conseil, les échanges portent « sur les politiques publiques à mener et les réformes à engager ».

Pour le Premier ministre, outre le fait que les échanges réalisés en ce conseil sont plutôt de l’ordre de la prise de décision, la préparation des textes ayant été effectuée plus en amont, l’enjeu serait « d’accélérer la mise en œuvre des priorités publiques ». La célérité serait-elle un des éléments consécutifs de la collégialité ? Peu-être.

Le Premier ministre affirme que « l’action gouvernementale est une action collective fondée sur une claire répartition des responsabilités ». La collégialité se pense donc en segments particuliers qui pourraient conduire à une hiérarchisation des postures ministérielles. La collégialité n’est pas là clairement pensée en termes de solidarité gouvernementale. Elle se trouve fragmentée. En quelque sorte, le dogme de la responsabilisation se voit appliqué aux ministres [1]. Il est effectivement signifié dans la circulaire que « chaque ministre est compétent dans les domaines fixés par son décret d’attribution ; il a en charge une administration. C’est à lui de mener dans son secteur la politique gouvernementale. » La collégialité se réaliserait alors dans « la bonne information des collègues ». On parviendrait à y relever l’une des caractéristiques de la notion de bonne administration...

Pour assurer de sa position en rappelant que « le Premier ministre dirige l’action du gouvernement », la circulaire lui attribue un rôle directif : « il rend des arbitrages qui doivent être préparés dans des conditions permettant à chacun de présenter son point de vue. Il s’agit d’avoir tous les échanges nécessaires préalablement à la décision. » Mais parce que la charge serait un tantinet trop lourde, l’idée est de modifier les modèles de la collégialité en faisant en sorte que chacun des membres du gouvernement « cherche d’abord à s’entendre avec ses collègues avant de recourir à un arbitrage ». Le Premier ministre redoute « l’excès de demandes d’arbitrage [qui] est une source de dysfonctionnements déjà ancienne et traduit de faibles capacités internes de négociation ainsi qu’une mauvaise appréhension des modes de travail collectifs. » Mais en tout état de cause, c’est lui qui prend la décision… puisqu’« une fois les arbitrages rendus, ceux-ci doivent être appliqués ».

Plus encore, « une fois cette décision prise, [chacun comme l’ensemble des membres du gouvernement] doit en être pleinement solidaire. C’est le gage indispensable de la cohérence de l’action gouvernementale. » Collégialité du gouvernement et cohérence de l’action gouvernementale sont associées. Rien de nouveau, donc. Juste peut-être un défaut de classement des observations qui ne sont pas de méthode mais plutôt de consolidation de la position de chef du Gouvernement. En fait, celles-ci relèveraient plus de l’efficacité que de la collégialité.

En effet, ce sont ces arbitrages qui forment l’essentiel du paragraphe consacré à la collégialité. L’illustrent ces quelques phrases : « En cas de demande d’un arbitrage, et hors l’hypothèse où je réunirai autour de moi pour rendre celui-ci les ministres compétents, je vous demande de veiller à ce que les directeurs d’administration centrale jouent sous votre autorité le rôle qui doit être le leur. De façon générale, appliquant les directives que vous leur donnerez et dont vous vous assurerez de la bonne application, c’est à eux de préparer et réaliser les réformes et les projets de texte traduisant les priorités du Gouvernement. Il doit notamment en aller ainsi pour les projets de loi. C’est à eux de venir personnellement en réunion interministérielle d’arbitrage présenter vos positions, puis d’aller au Conseil d’État défendre le texte que j’aurai arbitré, de vous seconder dans le travail parlementaire puis de défendre avec le secrétariat général du Gouvernement le texte au Conseil constitutionnel. Je n’hésiterai pas à faire appel à eux pour éclairer les décisions relevant de ma compétence. Je souhaite recevoir régulièrement les notes importantes qu’ils préparent pour la mise en œuvre de l’action gouvernementale. »

Toutefois, en situant les membres du gouvernement comme des « collègues », à l’instar de tout fonctionnaire public investi de missions décisoires, il faudra gérer les mouvements d’humeur, les frustrations, les réticences. Parce qu’il est enfin fait état de la solidarité, le Premier ministre surjoue alors d’une expression bancale pour consolider la conception donnée des échanges : « La liberté intellectuelle et la collégialité ont pour corollaires naturels la solidarité » [2]. De ce fait, les échanges devront prendre « la forme écrite d’un bleu de Matignon », évidemment non diffusé et non publié [3]. C’est à ce propos que la collégialité se pare d’un autre modèle, celui de la « loyauté ».

Rassemblant ensuite les deux principes que sont la collégialité et la solidarité, il est affirmé dans cette circulaire que « la discrétion [en] est le nécessaire complément ». L’obligation de discrétion professionnelle, exposée dans le cadre des fonctions publiques, trouve à s’appliquer « aux membres du Gouvernement mais aussi à l’ensemble de leurs équipes ». Le détour effectué vers la notion d’administration dite « compétente, neutre et loyale » détonne dans ce schéma en ce que, placée sous l’autorité des ministres, elle s’inscrit dans une composition éminemment politique, nonobstant les données d’un principe de légalité et les caractères d’un État de droit.

- Efficacité

« Pour être pleinement efficace la méthode de travail gouvernementale s’appuiera également sur une nouvelle gouvernance entre les cabinets du Président de la République et du Premier ministre avec la nomination de conseillers conjoints ». La stature du Président de la République est intensifiée. Le nombre de conseillers du Président de la République n’est pas arrêté. Par voie de conséquence, la posture du Premier ministre est mesurée. Peut-être est-ce pour la rehausser que le Premier ministre use du « je » [4] et détaille tant de « demandes » ?

Les ministres sont « les chefs des administrations placées sous [leur] autorité ». Malgré la considération en demi-teinte portée aux activités administratives, insuffisamment entrepreneuriales pour bien des membres d’un Gouvernement hétéroclite, le Premier ministre les situe en force d’appoint pour l’application des politiques à décider et à mener. Ainsi, commence la division du travail, les liens entre le ministre et ses services et entre les différentes tâches devant être assurés par les échanges d’information et les actes d’autorité : « D’une part, les cabinets doivent être centrés sur des fonctions politiques et veiller à l’explication de l’action et de la communication relative à celle-ci. D’autre part, les directeurs d’administration centrale ont en charge de mener à bien les politiques publiques dans le cadre de l’action gouvernementale. » [5]

Le Premier ministre confirme que « l’administration [des ministères] doit s’engager pour la mise en œuvre des priorités politiques déterminées par le Gouvernement auprès du chef de l’État ». Reprenant les idées émises au titre de l’exemplarité en exigeant que chacun des membres d’un cabinet réponde aux exigences d’intégrité et de probité, le Premier ministre insiste sur la nécessité de « circuits courts de décision » sans en évaluer les risques. Car, même si était mise en application « une bonne circulation d’information », au vu des schèmes de la responsabilisation, les modèles décisionnels n’ont de sens que si sont pris en considération non seulement les savoirs, les connaissances acquises et à acquérir sur une matière donnée mais aussi les conséquences, impacts et risques que toute décision comporte. Plutôt qu’insister sur l’efficacité d’une décision, il est conseillé aux ministres de « faire appel aux secrétaires généraux, chargés des fonctions support mais aussi et surtout de la cohérence d’ensemble du pilotage, pour vérifier la cohérence des objectifs fixés aux directeurs et l’adéquation des moyens alloués ». Il est aussi signifié que « le secrétariat général du Gouvernement est également à [leur] disposition pour vérifier cette cohérence globale au plan interministériel ». L’efficacité se conjugue donc avec la cohérence d’un projet gouvernemental ou d’un programme présidentiel...

Car, surtout, en termes d’efficacité, puisque les attributions des ministres sont désormais établies, le Premier ministre leur demande « de préparer, sur la base des orientations fixées par le Président de la République, un projet de feuille de route de [leur] ministère pour les années à venir. Ce projet devra m’être remis pour le 15 juin. Sur cette base, sera élaboré le programme de travail du Gouvernement que je présenterai dans ma déclaration de politique générale devant le Parlement. »

C’est donc bel et bien la situation du Premier ministre qui est en jeu… (’je’).

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Notes :

[1] ... que l’on pourrait, dès lors, considérer comme des agents publics...

[2] Devait exister un autre terme à la suite de « solidarité », les « corollaires » se réduisent-ils à une donnée ?

[3] Pourtant, ne serait-ce pas des documents administratifs au sens du Code des relations entre le public et l’administration ?

[4] 11 occurrences

[5] Notant que « les cabinets ministériels ont été resserrés par le décret du 18 mai 2017 qui doit être strictement respecté », v. GK, « Cabinet ministériel… », 19 mai 2017.

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Pr. Geneviève Koubi

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